Relembre as principais leis federais que ajudaram a estruturar, expandir e garantir segurança jurídica ao setor no Brasil
Fundada em 1976, a Abrasce surgiu dez anos após a inauguração do Shopping Iguatemi São Paulo, quando o setor ainda era incipiente no Brasil, com poucos empreendimentos em operação. Desde então, passou a representar e defender o segmento, acompanhando sua evolução ao longo das décadas.
Segundo Gisele Pimentel, gerente jurídica e compliance da entidade, a associação foi decisiva para dar base institucional a esse mercado, promovendo a padronização de práticas, a troca de experiências e, sobretudo, a representação coordenada dos interesses dos shopping centers perante os três poderes e a sociedade. “Passou a atuar como interlocutora qualificada, contribuindo para a segurança jurídica e o desenvolvimento sustentável do setor.”
Naquele momento inicial, os primeiros shopping centers surgiram em um ambiente ainda desprovido de um arcabouço jurídico específico. Com o tempo, no entanto, o setor passou a se apoiar em um conjunto diverso de legislações federais como base para se organizar e crescer. Ao revisitar essas cinco décadas, é possível identificar normas que tiveram papel decisivo não apenas na viabilização dos empreendimentos, mas também na consolidação e na defesa de seu modelo de negócios.
Nas décadas de 1960 e 1970
A estruturação do mercado imobiliário brasileiro foi determinante, ainda que de forma indireta. A Lei nº 4.380/1964, que criou o Sistema Financeiro da Habitação (SFH), organizou o crédito imobiliário ao introduzir mecanismos de financiamento de longo prazo, trazendo maior previsibilidade ao setor. Na sequência, a Lei nº 5.107/1966 instituiu o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS), que se consolidou como uma das principais fontes de recursos para o financiamento habitacional e urbano.
Embora voltados prioritariamente à moradia, esses instrumentos tiveram efeitos mais amplos sobre a dinâmica urbana, ao estimular a construção civil, ampliar o acesso ao crédito e contribuir para a expansão das cidades. “Esse ambiente institucional contribuiu para a expansão urbana planejada e para a valorização de determinadas regiões, criando condições propícias para o desenvolvimento de empreendimentos comerciais estruturados. A formação de novas centralidades urbanas aumentou a demanda por espaços de consumo organizados, favorecendo o surgimento e a viabilidade econômica dos primeiros shopping centers”, relembra Gisele.
Nos anos 1980 e 1990
A virada institucional que moldou o ambiente de consumo no Brasil começa com a Constituição Federal de 1988 e se consolida ao longo da década seguinte, com a criação de marcos legais que redefiniram as relações entre empresas e consumidores. Ao estabelecer princípios como a livre iniciativa e a defesa do consumidor, a Constituição inaugurou um novo patamar de equilíbrio no mercado, aprofundado pelo Código de Defesa do Consumidor (Lei nº 8.078/1990), que introduziu regras mais claras de transparência, qualidade e responsabilidade.
“Esses marcos elevaram o padrão de proteção ao consumidor, exigindo maior transparência, qualidade e responsabilidade nas relações de consumo. Para os shopping centers, isso reforçou seu posicionamento como ambientes seguros, organizados e confiáveis, impulsionando a profissionalização da gestão, a qualificação dos lojistas e a adoção de boas práticas voltadas à experiência dos visitantes.”
Ainda nos anos 1990, o setor avançou na estruturação de seu modelo jurídico e financeiro. A Lei do Inquilinato (Lei nº 8.245/1991) foi central nesse processo e é um dos grandes marcos para o setor. “Ela trouxe segurança jurídica às relações locatícias comerciais, permitindo a estruturação de contratos mais sofisticados e aderentes à dinâmica dos shopping centers. Destacam-se a liberdade contratual para estipulação de aluguel variável, a possibilidade de pactuação de cláusulas, e o reconhecimento da natureza empresarial dessas relações, o que viabilizou o modelo de gestão integrada dos empreendimentos”, explica a gerente jurídica da Abrasce.
No campo do financiamento, a criação dos Fundos de Investimento Imobiliário (Lei nº 8.668/1993) também impulsionou o segmento. “Eles ampliaram significativamente o acesso a capital, permitindo a expansão e a diversificação dos empreendimentos. Além disso, contribuíram para a profissionalização do setor, com maior governança, transparência e adoção de práticas alinhadas ao mercado de capitais, elevando o padrão de gestão”, descreve Gisele.
No ano seguinte, a regulamentação do sistema de franquias também teve papel relevante, com a promulgação da Lei nº 8.955/1994, que estabeleceu diretrizes para o modelo no país, definindo a relação entre franqueador e franqueado e tornando obrigatória a Circular de Oferta de Franquia (COF). Vale destacar que esta lei foi posteriormente revogada e substituída pela nova Lei de Franquias (Lei nº 13.966/2019), que atualizou e modernizou as regras. “A Lei de Franquias trouxe maior segurança jurídica e previsibilidade para franqueadores e franqueados, facilitando a expansão de redes organizadas. Isso impulsionou a presença de marcas padronizadas e reconhecidas, fortalecendo o mix de lojas e a consolidação de um varejo mais estruturado.” Conforme o estudo Mix dos Shoppings: Impacto das Franquias, realizado pela Abrasce em 2024, o franchising representa 27% das lojas em shopping centers.
Novo milênio
Nos anos 2000, o amadurecimento do setor trouxe maior relevância à legislação urbana no planejamento de empreendimentos. O Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001) introduziu instrumentos como o Estudo de Impacto de Vizinhança, ampliando as exigências para grandes projetos. “Essas normas trouxeram maior rigor ao planejamento urbano, exigindo análise prévia dos impactos dos empreendimentos sobre a infraestrutura e o entorno. Para os shoppings, isso significou processos mais complexos de licenciamento, mas também maior previsibilidade e integração urbana, reforçando a importância de projetos sustentáveis e alinhados ao desenvolvimento das cidades”, explica Gisele.
No campo empresarial, a Lei de Recuperação Judicial e Falências (Lei nº 11.101/2005) passou a influenciar diretamente a dinâmica do setor, especialmente em momentos de instabilidade do varejo, exigindo maior atenção na gestão de contratos e estratégias de mitigação de riscos. Já na década de 2010, a transformação digital do varejo trouxe novos desafios jurídicos, com legislações como o Marco Civil da Internet (Lei nº 12.965/2014) e a Lei Geral de Proteção de Dados (Lei nº 13.709/2018) impactando diretamente a operação dos shopping centers.
“Essas normas trouxeram desafios relevantes, como a adaptação às regras de responsabilidade no ambiente digital e a necessidade de implementação de programas robustos de proteção de dados. Os shoppings passaram a demandar maior sofisticação jurídica e operacional para garantir conformidade regulatória e mitigar riscos”, acrescenta Gisele.
No fim da década, a nova Lei de Franquias consolidou maior transparência nas relações comerciais, oferecendo um ambiente mais previsível para a expansão do franchising.
Década atual
Mais recentemente, a agenda regulatória passou a incorporar um tema de grande repercussão e impacto para todo setor. Trata-se da Reforma Tributária, que representa uma das mudanças mais relevantes do sistema fiscal brasileiro. Ainda em implementação, a medida busca simplificar tributos e reduzir a complexidade operacional. Nesse contexto, a Abrasce se antecipou desde o início das discussões. “A atuação institucional foi fundamental nesses debates, defendendo medidas que promovam segurança jurídica, simplificação regulatória e neutralidade tributária. Na Reforma Tributária, por exemplo, a entidade tem atuado ativamente para mitigar impactos ao setor, assegurando um ambiente mais previsível e equilibrado para os empreendimentos”, enaltece Gisele.
Fortalecido pela articulação
Ao longo dessas décadas, a consolidação esteve diretamente ligada à evolução do ambiente regulatório e à sua capacidade de articulação institucional. Nesse processo, a atuação da Abrasce foi determinante. “O trabalho jurídico da associação tem sido essencial para antecipar riscos, influenciar a construção normativa e defender institucionalmente o setor. A atuação coordenada permite participação qualificada em discussões legislativas e regulatórias, elaboração de notas técnicas, acompanhamento de projetos de lei e apoio direto aos associados, contribuindo para um ambiente de maior segurança jurídica e estabilidade para o setor”, destaca Gisele.
Além dos marcos federais que ajudaram a estruturar o setor ao longo das décadas, outras frentes regulatórias também ganharam relevância no cotidiano dos empreendimentos. “Além das já citadas, destacam-se normas como a legislação ambiental, especialmente no licenciamento de empreendimentos, a legislação trabalhista — com impacto na operação dos shoppings — e leis municipais específicas que regulam funcionamento, acessibilidade e uso do solo. Mais recentemente, também ganham relevância normas relacionadas à sustentabilidade, ESG e inovação tecnológica, que tendem a influenciar cada vez mais o setor”, afirma.
O segmento se consolidou apoiado em diferentes marcos legais — um reflexo de sua capacidade de adaptação e da evolução institucional do país. Hoje, segue em constante transformação, acompanhando não apenas o comportamento do consumidor, mas também as mudanças regulatórias que continuam a moldar seu futuro.
